Pedía la nulidad de la liquidación de plusvalía tras vender con pérdidas
El Tribunal Supremo rectifica su doctrina jurisprudencial y declara que los pagos de la plusvalía municipal cuando no ha habido incremento de valor del terreno son nulos de pleno derecho y pueden ser recuperados por el contribuyente.
Qué es y quién paga la plusvalía municipal.
En el caso juzgado, el Banco de Santander vendió en julio de 2016 un local en Valencia por 440.000 euros. El Banco había comprado ese inmueble en junio de 2007 por 1.100.000 euros. El Ayuntamiento de Valencia liquidó la plusvalía municipal y el Banco pagó 8.800 euros por ese concepto.
Como es sabido, el Tribunal Constitucional declaró en 2017 la inconstitucionalidad de los artículos de la Ley de Haciendas Locales que permitían el cobro de la plusvalía municipal por los ayuntamientos en casos donde no había existido un incremento real del valor de los terrenos.
En noviembre de 2019, el Banco de Santander solicitó al Ayuntamiento la iniciación del procedimiento especial de revisión de actos nulos de pleno derecho para aquella liquidación, exponiendo que según la STC 59/2017, de 11 de mayo, era inconstitucional la plusvalía en casos como ese donde no había existido un incremento del valor del suelo.
El Ayuntamiento no admitió a trámite aquella solicitud porque dijo que la liquidación era firme, y el banco recurrió y el Juzgado de lo contencioso-administrativo le dio la razón.
Esta vez fue el Ayuntamiento de Valencia el que recurrió al Supremo, quien dictó sentencia con fecha 28 de febrero de 2024.
El Supremo corrige su propio criterio
La anterior jurisprudencia del Tribunal Supremo impedía recuperar el dinero cobrado por plusvalía en liquidaciones firmes, aun en casos de ausencia de incremento de valor. Como dijimos entonces, ese criterio era muy cuestionable y no era compartido por numerosos jueces.
Afortunadamente, esa jurisprudencia ha sido corregida o superada por la sentencia del Tribunal Constitucional 108/2022, de 26 de septiembre, y ahora por el Supremo.
La cuestión, muy discutida, afecta al alcance de los efectos temporales que tiene una declaración de inconstitucionalidad de una ley (que conlleva la nulidad de los preceptos afectados), respecto de actos o procesos que fueron dictados en aplicación de aquella ley que luego se declara inconstitucional. ¿Qué ocurre con las liquidaciones de la Plusvalía que se cobraron a pesar de no existir incremento de valor, antes de la sentencia que lo declaró inconstitucional?
En principio, la declaración de inconstitucionalidad conlleva la nulidad de la norma y la de los actos dictados en aplicación de los preceptos que se hayan declarado inconstitucionales. Esos actos son revisables. Existe un procedimiento especial para la revisión de actos que sean nulos de pleno derecho.
Pero ese efecto “amplio” de la nulidad se puede limitar de dos maneras:
a) Por un lado, la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional no permite “revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de (esas) Leyes” inconstitucionales. Con la excepción de procesos penales o contencioso-administrativos que hayan impuesto penas o sanciones que deban rebajarse o desaparecer por efecto de la nulidad de la norma aplicada.
b) Por otro lado, el propio Tribunal Constitucional puede limitar en sus sentencias el alcance de una declaración de inconstitucionalidad. En algunas sentencias lo hace y en otras no.
En el caso de la inconstitucionalidad de determinados preceptos de la plusvalía municipal declarada por el TC en octubre de 2017 (STC 59/2017), el TC no limitó los efectos de la nulidad consecuente. Y no fue un “olvido”. Desde febrero de 2017 el Tribunal Constitucional ha dictado un total de once sentencias sobre el IINTNU y las correlativas Normas Forales. El Tribunal Constitucional no limitó los efectos de la declaración de inconstitucionalidad en las primeras sentencias, dictadas en 2017, y sin embargo sí lo hizo, con diferencias importantes, en las dictadas en 2019 y 2021.
Aplicación del Supremo de las sentencias del Constitucional
Por su parte, el Tribunal Supremo (intentando aplicar lo que queda en vigor de la normativa tras las sentencias del Constitucional) estableció inicialmente una doctrina jurisprudencial que no permitía la revisión de oficio de liquidaciones firmes por IIVTNU. También se rechazaba la posibilidad de rectificar una autoliquidación y exigir la devolución de ingresos indebidos por parte de contribuyentes que hubiesen hecho la autoliquidación, aunque no hubiese transcurrido el plazo de cuatro años.
Ahora, a la luz de una sentencia del Tribunal Constitucional de 26 de septiembre de 2022, el Supremo decide cambiar su jurisprudencia en esta cuestión.
El TC destaca en la STC 108/2022 que en el pronunciamiento de la STC 59/2017 no se limitaron en modo alguno los efectos, por lo que el régimen de situaciones jurídicas consolidadas no abarcaría más que a las que proclama explícitamente el artículo 40 LOTC, esto es a los casos resueltos por sentencias firmes con fuerza de cosa juzgada en las que se haya hecho aplicación de las Leyes, disposiciones o actos inconstitucionales.
Dice el TC que la sentencia de 2017 habilitaba “a los obligados tributarios -ex art. 40.1 LOTC - a instar la devolución de las cantidades pagadas -a través de los instrumentos legalmente previstos para la revisión de los actos de naturaleza tributaria- en los supuestos de no incremento o de decremento en el valor de los terrenos de naturaleza urbana, en los que se habría producido el gravamen de "una renta ficticia".
El modo de recuperar la plusvalía injustamente pagada depende de si el procedimiento de pago es una autoliquidación, o una liquidación practicada por la administración.
- Para el primer caso existe la devolución de ingresos indebidos, que se puede obtener en un procedimiento de rectificación de la autoliquidación;
- En el segundo caso, cuando la liquidación fuese firme se puede instar un procedimiento de revisión de actos nulos (art. 217 LGT) o la revocación de actos anulables (art. 219 LGT).
La revisión de actos nulos está restringida a casos de nulidad radical o plena, son motivos tasados por la LGT.
La nueva doctrina jurisprudencial sobre la plusvalía pagada sin que hubiera incremento de valor
La STS de 28/2/2024 fija como doctrina jurisprudencial que:
“la declaración de inconstitucionalidad y nulidad de los artículos 107.1 y 107.2.a)y 110.4 de la LHL, efectuada por la STC 59/2017, de 11 de mayo, traslada los efectos de nulidad de estas normas inconstitucionales a las liquidaciones tributarias firmes por Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana que, con aplicación de dichas normas inconstitucionales, hubieran determinado una ficticia manifestación de capacidad económica, y sometido a gravamen transmisiones de inmuebles en las que no existió incremento del valor de los terrenos, con vulneración del principio de capacidad económica y prohibición de confiscatoriedad proclamados en el artículo 31.1 CE.
Estas liquidaciones firmes pueden ser objeto de revisión de oficio a través del procedimiento previsto en el artículo 217 Ley General Tributaria, por resultar de aplicación el apartado g) del apartado 1, en relación con lo dispuesto en los artículos161.1.a) y 164.1 CE y 39.1 y 40.1 LOTC, todo ello con los límites previstos en los artículos 164.1 CE y 40.1LOTC, que impiden revisar los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de las normas declaradas inconstitucionales”.
En aplicación de esta nueva doctrina, el Supremo admite la posibilidad de revisión de la liquidación firme del Ayuntamiento. En este caso donde se probó que no hubo incremento de valor, la administración puede revisar de oficio esa liquidación, a solicitud del contribuyente afectado. Y entrando en el fondo, dice que aquí estamos ante una liquidación nula de pleno derecho, que permite al contribuyente recuperar la cuota pagada (los 8.800 euros) y los intereses correspondientes.
Qué motivo no puede utilizarse para pedir la nulidad de una plusvalía
Queda claro que en un caso donde no ha habido incremento de valor, o cuando la cuota resultante pueda resultar confiscatoria, sí es posible recuperar la plusvalía pagada.
Pero fuera de ese caso, no se puede pedir la nulidad de una plusvalía amparándose "solo" en la declaración de inconstitucionalidad de distintos artículos de la ley del impuesto que estableció el Tribunal Constitucional en su sentencia de 26 de octubre de 2021. Porque aquella sentencia, que dio la puntilla sin matices a la ley tal y como estaba redactada, sí incluyó una delimitación expresa de sus efectos. Esa delimitación de efectos fue asumida por el Supremo en sentencia de 10 de julio de 2023 y también en otra sentencia de 4 de julio de 2024.
Dice el Supremo que:
"establecemos como doctrina jurisprudencial que, de conformidad con lo dispuesto en la STC 182/2021, de 26 de octubre, las liquidaciones provisionales o definitivas por Impuesto sobre Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana que no hubieran sido impugnadas a la fecha de dictarse dicha sentencia, 26 de octubre de 2021, no podrán ser impugnadas con fundamento en la declaración de inconstitucionalidad efectuada en la misma, al igual que tampoco podrá solicitarse con ese fundamento la rectificación, ex art. 120.3 LGT, de autoliquidaciones respecto a las que aun no se hubiera formulado tal solicitud al tiempo de dictarse la STC 26 de octubre de 2021.
Sin embargo, sí será posible impugnar dentro de los plazos establecidos para los distintos recursos administrativos, y el recurso contencioso-administrativo, tanto las liquidaciones provisionales o definitivas que no hubieren alcanzado firmeza al tiempo de dictarse la sentencia, como solicitar la rectificación de autoliquidaciones ex art. 120.3 LGT, dentro del plazo establecido para ello, con base en otros fundamentos distintos a la declaración de inconstitucionalidad efectuada por la STC 182/2021, de 26 de octubre. Así, entre otros, con fundamento en las previas sentencias del Tribunal Constitucional que declararon la inconstitucionalidad de las normas del IIVTNU en cuanto sometían a gravamen inexcusablemente situaciones inexpresivas de incremento de valor (entre otras STC 59/2017) o cuando la cuota tributaria alcanza confiscatorio ( STS 126/2019) al igual que por cualquier otro motivo de impugnación, distinto de la declaración de inconstitucionalidad por STC 182/2021".
