Responsabilidad patrimonial por nulidad de un Plan General
Son demasiado frecuentes los planes urbanísticos que son declarados nulos pasados unos años. Esto tiene consecuencias y perjuicios económicos claros para algunos propietarios. ¿Es posible una indemnización? Lo explicamos con un caso real.
El PGOU de Lliria se aprobó en junio de 2005 y fue posteriormente declarado nulo por los tribunales en julio de 2015, por ausencia de informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar, habiendo confirmado la nulidad del Plan el Tribunal Supremo en diciembre de 2017.
Una sociedad había adquirido en la localidad diversas fincas en 2006 y tuvo que afrontar una serie de gastos (más de 300.000 euros) por un suelo que tras la nulidad del PGOU era no urbanizable: pagó en concepto de IBI más de 127.000 euros entre 2007 y 2017, y además, tuvo que pagar cerca de 200.000 euros de cuotas y avales para la urbanización de aquellas fincas. La sociedad pidió ser indemnizada en esos más de 300.000 euros por responsabilidad patrimonial del Estado, demandando tanto al ayuntamiento como a la Generalitat Valenciana, quienes fueron condenadas solidariamente.
En última instancia, la Generalitat llevó el recurso ante el Supremo, quien se pronunció en STS de 17/12/2025.
Veamos la decisión del Supremo.
No toda anulación de una norma conlleva indemnización
La anulación judicial del PGOU de Llíria (por falta del informe vinculante de la Confederación Hidrográfica del Júcar) generó a esa sociedad gastos superiores a 300.000 euros en IBI y en cuotas/avales de urbanización. La sociedad reclamó dicha cuantía por responsabilidad patrimonial frente al Ayuntamiento y la Generalitat Valenciana, al entender que el daño provenía de la aprobación ilegal del Plan. El Tribunal Supremo confirma en su sentencia que:
- No toda anulación de una disposición general conlleva indemnización, pero cuando concurre una ilegalidad evidente (error craso) imputable a la Administración que cause perjuicios, cabe responsabilidad patrimonial si se cumplen sus requisitos.
- Las liquidaciones firmes de IBI no se revierten por la nulidad del Plan; su devolución no procede por la vía tributaria ordinaria si ya no es viable. Sin embargo, el perjudicado sí puede ser indemnizado por los daños causados por la aplicación de una norma urbanística luego anulada, sin necesidad de revisar aquellas liquidaciones firmes, porque lo que se resarce es el daño antijurídico.
- La responsabilidad patrimonial opera como vía excepcional o de cierre cuando no existen, o no son viables por causas ajenas al reclamante, los mecanismos específicos (p. ej., los tributarios de devolución de ingresos indebidos). Si estos no son utilizables, es posible acudir a la responsabilidad patrimonial, siempre que se acrediten todos sus requisitos.
- La imputación del daño alcanza tanto al Ayuntamiento como a la Generalitat, por su actuación conjunta al aprobar un PGOU inválido por omitir un informe obligatorio. Se confirma la condena solidaria.
- Existe daño antijurídico porque la nulidad deriva de mala praxis administrativa y no de actuación del particular. A diferencia de supuestos en los que el particular promovió activamente el planeamiento luego anulado (STS 1/3/2022), en el caso ahora comentado de Lliria no hubo contribución de la víctima al daño.
Requisitos jurisprudenciales para la responsabilidad patrimonial de la Administración
La reclamación por “responsabilidad patrimonial” es como un último recurso (una cláusula de cierre del sistema) para procurar la indemnidad por los daños causados por el funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos. Entra en juego cuando no existan otras vías específicas para pedir la reparación o cuando, por circunstancias ajenas, no sea viable la utilización de los específicos mecanismos de impugnación establecidos legalmente al efecto, y siempre que se cumplan en cada caso los requisitos legales establecidos para esa responsabilidad patrimonial.
Responsabilidad patrimonial del Estado en casos de plusvalía municipal.
No piense que la responsabilidad patrimonial del Estado es la panacea. En la práctica, no es sencillo obtener una indemnización por este concepto. La doctrina consolidada exige la concurrencia cumulativa de los siguientes elementos:
- Daño efectivo, evaluable e individualizado: Debe ser real, económicamente cuantificable y referido a una persona o grupo identificable.
- Antijuridicidad del daño: El perjudicado no tiene el deber jurídico de soportarlo conforme al ordenamiento (no es una carga general ni un riesgo normal de la vida económica).
- Relación de causalidad directa: El daño ha de ser consecuencia inmediata y directa del funcionamiento normal o anormal del servicio público o de la aplicación de la disposición o acto luego anulado.
- Imputabilidad a la Administración: La actuación u omisión causante del daño debe ser atribuible a la Administración pública competente.
- Inexistencia de fuerza mayor: No debe mediar un acontecimiento imprevisible e inevitable ajeno a la organización administrativa.
- Conducta del perjudicado no determinante del daño: La participación o culpa del reclamante puede excluir o atenuar la indemnización.
- Carácter subsidiario cuando existan vías específicas: Si el ordenamiento prevé un mecanismo específico y viable de reparación (p. ej., devolución de ingresos indebidos en materia tributaria), debe utilizarse con carácter preferente; la responsabilidad patrimonial actúa excepcionalmente cuando esas vías no son utilizables por causas no imputables al reclamante.
- Plazo de reclamación: Debe ejercitarse dentro del plazo de un año desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización, o desde la manifestación o curación de las secuelas del daño.
- Prueba del daño y su cuantía: Corresponde al reclamante acreditar la existencia del perjuicio y su valoración económica.
En los supuestos de disposiciones generales anuladas, la jurisprudencia reitera que no basta la mera nulidad: es preciso acreditar la antijuridicidad del perjuicio, la relación causal con la actuación administrativa inválida y la imposibilidad o inviabilidad de las vías específicas de impugnación o restitución, a fin de abrir la vía de responsabilidad patrimonial como cláusula de cierre del sistema resarcitorio.
